持续推进低效工业企业整治提升工作是我市深化“亩均论英雄”改革和“五未”①用地专项整治的务实之举，也是深入推进“人产城”融合发展，打造品质龙泉的题中之义。今年8月以来，根据市政协2022年度协商计划安排，市政协成立由刘赤波主席牵头、付建伟副主席具体负责，政协相关专委和部门负责人参加的专题调研组，实地走访行业协会和企业代表，召开“低效工业企业整治”相关工作调研座谈会，外出考察学习，广泛听取各方意见和建议，在此基础上形成了如下调研报告。
一、主要工作进展和成效
（一）当前工作现状和基础。王浩省长在全省新一轮制造业“腾笼换鸟、凤凰涅槃”攻坚行动现场会上指出，“要坚定不移实施‘腾笼换鸟、凤凰涅槃’攻坚行动，全省各地抢抓机遇，迎难而上，强势推进低效工业企业整治。据统计，截至2021年底，我市开发区拥有规上工业企业100家，亩均税收仅9.7万元/亩，与全省（37万元/亩）、丽水市（15万元/亩）目标要求相差甚远，使我市有限的工业用地产出效益低下，进而导致我市一部分成长型企业发展空间受限。低效工业企业均存在不同程度的违规租赁问题，且普遍安全管理缺失，极易诱发安全生产事故，给周边企业及群众的生命财产安全造成了影响和隐患。因此，持续推进我市低效工业企业整治提升工作已经是摆在我市面前一项重大、艰巨、紧迫的工作任务，更是推进我市生态工业高质量发展的必由之路。
（二）具体工作目标和任务。根据《浙江龙泉经济开发区工业企业“腾笼换鸟”三年行动计划》，2021年-2023年我市分别以亩均税收1万元、3万元、5万元为目标，全面、扎实、稳妥推进低效工业企业整治工作。其中，2022年被列入低效工业企业整治对象的亩均税收3万元以下企业共76家，涉及企业用地共1051.7亩，其中，改造提升类企业47家687.1亩，腾笼换鸟（政府收回）类企业29家346.6亩。根据低效工业企业整治工作要求，2023年亩均税收将提升到5万元，整治企业将达164家，约占开发区入园企业的55%。
（三）主要做法和成效。一是认真摸清企业生产经营现状。全面开展低效工业企业基本情况调查，建立企业数据库，并按产业类型、区域分布、经营状况、土地面积进行科学分类和具体分析。二是科学制定工作方案。聚焦“高耗低效”“闲置用地”“违规租赁”三大重点问题，制定《经济开发区2022年低效工业企业整治行动实施方案》，明确整治对象、分类标准、整治措施、处置流程等。三是扎实推进整治工作。组建三个专班小组积极推进整治，跟踪指导企业扩大产能、产品转型、提高税收，引导低效工业企业盘活闲置用地，协调解决“腾笼换鸟”过程中出现的各类矛盾问题，帮助腾换接盘企业办理建设代办服务、提高土地产出效益。目前，我市通过淘汰落后产能，腾退工业低效用地，建设产业聚集型园区为主要整治方向，助力产业从质量、效率、动力三方面变革，已经完成低效工业企业整治44家575.3 亩，分别占年度目标任务的57.9%和54.7%，其中改造提升类企业32家407.7亩，腾笼换鸟（政府回收类）12家167.6亩。
二、存在问题和困难
（一）企业生产经营压力较大。一是经济整体下行压力大。受国内外经济形势和疫情影响，部分企业生产经营困难，在技改投资、社会融资、扩大产能等方面缺乏信心，自身做大做强的意愿不足，企业家信心成为行业协会关注的热点之一。特别是外贸企业下半年出口订单明显减少，有企业反映贸易订单同比减少了80%，企业生存发展面临极大困难。二是产业发展层次较低。我市工业企业以汽车零部件、竹木加工和青瓷宝剑为主，产业发展层次不高，缺少龙头企业带动，创新能力不强，市场定价话语权微弱，很多企业还处于产业价值链的中低端环节，关键技术、基础元件受制于人。调研中一些企业反映，相关部门对规下企业发展缺乏应有扶持政策。三是企业整体效益不高。根据经商部门提供数据，2021年全市企业亩均效益综合评价中（规上企业和规下供地企业），亩均税收5万元以下的企业有216家，占评价企业数的65.6%；亩均税收3万元以下的企业有171家，占评价企业数的52%；亩均税收1万元以下的企业有96家，占评价企业数的29%。
（二）历史遗留问题较为突出。一是土地利用效率低下。由于开发区建设前期以做大工业体量、增加企业数量为工作导向，入驻企业质量参差不齐，加上个别项目投资者抱有一定圈地、占地行为，经多年累积，导致大量土地闲置、厂房出租现象普遍存在，且部分企业已无实际经营，转而当起了“包租公”，不仅造成了资源的浪费，还存在着严重的安全隐患。二是缺乏科学长远规划。由于开发区缺乏长远布局规划，导致园区发展不适应时代需要，企业用地以点状为主，没有进行合理分配利用，导致目前需进行整治的企业普遍规模较小，分布散乱，能够统筹连片、整体出让的土地少，整体推进的难度较大。三是企业违约现象突出。为做大工业体量，开发区建设前期对入驻企业的投资、产值、税收等协议要求较低，加上协议履约监管不到位，导致企业违约现象比较普遍和突出。如现开发区大沙区块、芳野区块内部分企业的入驻协议中没有税收约定要求，导致企业依法纳税意识淡薄。
（三）整治工作成效不够理想。一是工作成效不够明显。迄今仅实现政府收回土地7宗120亩，储备空间较少、分布零散，且大多尚未流转，无法产生经济效益。开发区内改变土地用途共有36家，目前仅整治到位16家，约占44%，工作推进的实质性效果不佳，没有达到预期目标。二是小微企业园建设进度滞后。全市目前仅有的小微园售价高，企业不愿承担。如巨龙汽配园面积仅约14000平方米，一层厂房销售单价在4000元/平方米以上，令部分腾退企业和租赁企业难以承受，导致这些企业自行搬迁难度较大。三是疏堵配套设施不全。受规划影响，经济开发区内三产服务业属于改变土地用途，需进行腾退，但有的企业承担着重要的公共服务功能，而且在全市范围内还占据较大市场份额和影响。如宝丽洁公司承担着全市的餐饮具清洗服务，安骅和安欣公司承担着全市70%的车辆年审服务、公园南路沿线的新德公司及周边企业集中了全市近50%的二手车销售服务。这些企业因迟迟无法找到合适的搬迁场所，导致暂时无法腾退。
（四）工作推进机制不够完善。一是土地流转机制还需健全。一些企业无法应对经济形势变化而导致生产经营严重困难，因故停产处于僵尸状态或破产境地，涉及众多诉讼或司法查封等纠纷，造成土地闲置。而另一些发展势头强劲的企业缺少用地，导致企业发展遭遇瓶颈，亟需相关部门加快土地流转，提高土地利用率。二是执法手段比较单一。目前工作推进高度依赖执法部门日常检查倒逼，差别化水电价、金融信贷管控等硬性举措还较为缺失，“良币驱逐劣币”市场规则和机制还未健全有效。三是企业服务不够精细。部分企业反映部门帮助企业实现转型升级、实现亩均税收目标的方式方法还不多、分类不够细，尚未设置足够的缓冲期，且整治目标统一为3万元/亩，未形成科学合理有效的低效工业企业评价体系，导致企业在疫情背景下加快发展达到要求的难度较大。四是激励机制亟需完善。目前政策对退出企业的工业用地给予回购，回购价格统一，没有针对自行腾退企业进行奖励，也没有按照区位条件、设备情况给予一定的补贴，导致企业自行腾退的积极性不够，主观意愿不强。
（五）社会环境氛围不够浓厚。一是企业认知尚未深入。少数企业主对该项政策不理解、不配合，导致推进过程中工作阻力较大，“工业土地不是财富，低效则会成为负担”的共识尚未形成。调研中部分企业呼吁出台更多扶持本土企业做大做强的政策措施，进一步增强企业发展信心，也有个别企业反映政府扶持政策感受不够及时充分。二是部门合力不够充分。由于低效工业企业整治工作涉及多个管理部门，个别部门在思想上不够重视，工作推进中政策理解不深、方法不多、举措不力，未将整治工作分解融入各项主管业务，尚未全面形成全市“一盘棋”的工作导向和势态，而经济开发区又缺乏相应措施，高度依赖执法部门推进，无形之中增加了工作推进的难度。三是宣传引导效果有限。“低效工业企业整治”工作信息宣传不够，政策解读还没有真正深入到群众中去，特别是中央、省、市的一些政策的解读还不透彻，尚未形成政府、企业及全社会共同参与的浓厚氛围。
三、外地做法和经验
金华市金东区：金华市金东区按照“提升发展一批、兼并重组一批、政府收储一批、关停淘汰一批”的原则，建立周上报、月通报、季约谈制度，整治完成率情况实行“绿黄红”三色晾晒，对月进度严重落后的乡镇（街道），实行挂牌督办，查找原因，联合各部门加强服务指导，凝聚低效整治提升攻坚合力，进一步督促各乡镇（街道）加快低效工业用地专项整治工作。同时，以低效工业用地整治为契机，结合招大引强工作，严把项目引进关，将低效落后产能“拒之门外”，让“项目等土地”变成了“土地等项目”，让有限土地资源发挥最大效益。（具体材料附后）
丽水市缙云县：缙云县研究制定了《缙云县低效闲置用地再利用方案》，成立了土地收储工作领导小组，并专门抽调县经商、自规、工投公司等单位精干力量组建谈判小组，经商局主要领导挂帅担任谈判小组组长，全力推进腾退企业谈判工作。由于地块具体情况的差异，缙云县针对华孚和山雁地块的回购分别制定了“回购——收储——二次出让”和“回购——收储——复垦”两条实施路径，充分开发利用相应的工业用地和相关的用地指标。同时，县工投公司成立了30亿规模的“腾笼换鸟”土地收购专项基金，用于低效闲置工业用地收购再利用。
温州市平阳县：平阳县坚决淘汰落后产能、撤销小弱平台、整治低效用地，打破框架束缚，推动平台布局、产业链条、资源配置优化，全面实现亩均税收3万以下企业清零。坚持“大招商、招大商”，外引内育、双向发力，按照“缺什么补什么、弱什么强什么”的原则，在强链补链上狠下功夫，加快引进落地一批产业链上下游企业，打造全产业链条。通过“腾笼换鸟、凤凰涅槃”行动，2021年平阳地区生产总值突破600亿元，规上工业总产值突破500亿元，位列全省山区26县第一。
四、具体建议和意见
（一）坚决落实助企帮扶政策。一是强化政策支持。全面落实财政税费、金融信贷、保供稳价等助企纾困政策,全力支持企业稳定健康发展。科学制定企业整治方案，在“一企业一提升方案”“一区块一整治方案”“一地块一盘活方案”基础上，建立企业“白名单”②制度，制定出台有利于企业效能提升的优惠性政策，如融资方面，与金融机构签订框架协议，提高企业授信额度，降低贷款利率；对于企业因扩大产能、完善上下游配套而增加投入的，应当加大财政补贴力度。二是推动要素重组。完善差别化政策，对于效能提升速度快、效果明显的企业，加大水、电、气、土地等生产要素上的支持力度。同时，鼓励低效工业企业通过引进嫁接、股权优化等方式进行重组，整合优化资源要素，推动产业转型升级。三是对接产业招商。在原有低效用地、闲置厂房项目的基础上，结合招商引资，对接关联企业，实施高位嫁接，通过资本参股、产权转让等方式，进行再开发。
（二）分类指导推进企业整治。一是科学制定企业整治方案。根据不同区域、不同产业特点，合理制定差别化的亩均税收目标。要综合考虑产业特点、市场环境、发展阶段、吸纳就业等多种因素，形成“一企一策”的综合成效评价体系，按照评价体系综合考虑整治名单和类型，并进行动态管理和调整，坚决避免“一刀切”现象发生。二是深入推进连片集中整治。从单个企业整治向连片低效腾退迭代升级，规模化腾出发展空间，盘活连片土地，用好有限资源，通过延链、补链、强链，推动汽车空调、竹木加工等本地主导产业迈向现代产业集群。三是实行差异化税收政策。以“提高亩均效益十法”③为指引，针对不同类型低效用地，采取差别化政策措施盘活土地，有效实现低效用地退出。对已无法继续经营的僵尸企业、无税企业、淘汰企业，加快实施“腾笼换鸟”，同时加快低效工业企业退出地块流转。对开发利用强度不达标的低效型企业，通过鼓励增加容积率、简化改扩建审批流程、允许土地分割转让等方式提升利用强度。对还在维持生产经营的投入产出型低效工业企业，主动沟通筹划各种增效路径，如鼓励企业增资扩建，转型升级，增强企业发展动能和绩效。
（三）多措并举提升企业效益。一是加快推进小微园建设。加快建成一批小微园区，以破解整治企业安置场所少的难题，推动产业集群发展，促进小微企业转型升级。完善城市配套设施规划，在现有可用空间的基础上，谋划并落实一批民生产业集中经营场所，如二手车市场、建材市场等，彻底解决民生类小微企业“打一枪换一站”的现状。二是有序实行反向倒逼。以“四无”④企业整治为切入点，加大对开发区内企业监管整治力度，对不符合产业发展规划、不符合生态环境功能区规划、安全生产及消防安全存在重大隐患的企业，通过联合执法和综合专项整治等形式，坚决依法关停一批。结合发展实际，采取差别化水电价、土地使用税、扶持和信贷等政策，充分发挥政策反向倒逼作用，实现工业企业提质增效和规范升级。三是努力实现供需无缝对接。探索健全低效用地的二级市场交易机制，通过政府部门牵线搭桥、建立二级市场平台、企业主动招引等措施，实现低效工业企业退出和优质企业入驻同步进行。四是健全完善管理工作体系。坚持规划引领，科学编制开发区总体发展规划，坚持多规合一，进一步优化开发区用地结构，盘活存量、做优增量，提高亩均产出效益，推动土地节约集约高效利用，全面健全“三堵一疏”⑤低效整治管理制度体系。
（四）健全完善工作推进机制。一是建立指导服务机制。建立健全组团式服务和网格化管理体系，对绩效评价中低效利用企业，建立一对一的帮扶机制，帮助企业做好转型升级发展过程中的指导和服务工作，切实解决企业生产经营、转型升级过程中存在的一些困难和问题，努力提高产出率；对列入淘汰关停范围的企业，要积极指导企业制定停产后善后处理实施方案和制定相关安全、环保、人力社保等相关预案，把工作做深、做细、做实，同时切实做好企业职工安置、分流和再就业，切实保障职工合法权益，最大限度减少矛盾和纠纷发生。二是建立示范引导机制。根据我市目前低效工业企业现状，开展一批低效块状行业整治提升试点，以点带面推动行业全面整治和转型升级。创新推行工业用地全生命周期管理，根据税收情况，按红、黄、蓝、绿、白五色绘制覆盖辖区全域的“企业亩均效益分布图”，实施挂图作战。对提质增效的标杆企业，要进行表彰奖励，对持续低产低效的企业，要进行反面警示。三是建立督查考核机制。建立低效工业企业改造提升督查考核机制，结合“亩均论英雄”改革工作，每季度跟踪督查工作情况，定期开展工作通报，确保工作取得实效。
（五）全面形成整治工作合力。一是加大宣传引导。加大对“亩均论英雄”改革、低效工业企业改造提升工作信息和政策的宣传解读，充分发挥舆论导向和监督作用，及时总结、宣传推广先进经验和典型案例，为低效工业企业达标提质树立标杆和样板；同时定期公开曝光未按要求进行达标提质的低效工业企业，形成“正向激励、反向倒逼”的舆论氛围。二是加强联合执法。建立综合行政执法、环保、税务、消防等单位组成的联合执法机构，对列入低效工业企业库的企业定期开展联合执法，对于执行不到位的企业加强日常监管力度，加快淘汰落后企业。三是强化各项保障。健全政银企司法“四位一体”工作推进落实机制，切实把低产低效企业整治提升工作作为实现我市生态工业跨越式高质量发展的重点工作和首要任务来抓紧抓实抓出成效。