关于“做好‘村改居’后半篇文章,促进城乡融合发展”的调研报告
发布日期: 2023- 05- 29 信息来源: 龙泉市 浏览次数:

市委王忠宝书记在村改居工作动员大会上强调,要通过村改居的探索变革,进一步理顺社区管理服务职能,提升社区服务能力和管理水平,加快推动县域基层治理体系和治理能力现代化,为品质龙泉建设夯实基础、提供保障。围绕服务保障市委决策部署落地落实,市政协把“做好‘村改居’后半篇文章,促进城乡融合发展”纳入2023年度协商计划安排,作为年度协商“一号专题”,成立由刘赤波主席牵头,林先龙副主席负责,政协相关专委和部门负责人全程参与的调研组,深入街道社区开展座谈交流,广泛听取意见建议,并赴浦江县、瓯海区等地考察学习,形成如下调研报告。

一、基本现状

截至2022年底,龙泉市村改居工作取得阶段性成果。22个城中村全部并入社区,城市社区数量由13个调整扩充至28个,管理人口从7.79万人增至14.88万人。

(一)健全工作机制。成立以书记和市长为组长的村改居工作领导小组,下设“一办六组”,抽调干部组建工作专班,制定“工作推进二十条”,落实“五个一”督导包联机制和晾晒比拼机制,形成“市、街道、村社”三级联动、各部门协同配合的良好工作格局。

(二)配强社区队伍。下派退二线领导干部34人任社区指导员,选派街道中层优秀年轻干部28人任社区“第一书记”,吸纳股份经济合作社党组织书记任兼职委员。优化社区干部结构,将79名乡镇网格员调整充实到社区,先后分三批次招录专职社工77人,其中面向原村两委干部定向招录12人。

(三)优化社区职能。对标《浙江省涉村(社区)事项清单(2023版)》,梳理居民(社员)常见办理(盖章)事项清单十条,促进社区减负增效。围绕社区运行、岗位职责、法规政策等3方面,创新出台《龙泉市社区工作手册》,推动社区工作标准化、精细化。

(四)提升社区品质。全面推广“剑瓷红·城市管家”应用,新建(提升)社区党群服务中心16处,打造众创空间9处、先锋驿站15个、共富工坊19家。持续推动“一老一少”、康养驿站、共享餐厅等民生实事进社区,致力构建“8分钟服务圈”。城东社区获评省级现代社区。

(五)强化工作保障。全市各级干部既当指导员又当宣传员、服务员,27位督导市领导一线指挥,35个包联单位通力协作,追加工作经费1000多万元。结合“大走访大调研大服务大解题”助力社会治理现代化攻坚行动,将涉及村改居的19项历史遗留问题列为重点攻坚类问题,并程序性处置到位。

二、存在问题

村改居工作是时代发展的大势所趋、基层治理现代化的内在要求、品质龙泉建设的应有之义,对照“人产城”融合发展的衡量角度、社会治理的实践维度、共同富裕的价值尺度,主要还存在以下短板和不足:

(一)党建引领作用发挥不够明显。一是全面统筹协调不够有力。部分社区党委自身领导能力不足,对社区工作谋划不深,对辖区党支部缺乏有效的激励约束手段,未能形成机关、国企、学校、医院、“两新”组织等党建一体协同推进格局。社区与业委会、物业、股份经济合作社的关系还未完全理顺,存在管不了、管不好、管不住情况。有的社区书记反映,平时管理只能靠提醒为主,听不听主要还取决于对方是否主动配合,缺乏硬约束面对村改居过渡期出现的难题,部分社区借力破难有效办法不多,遇到问题“躲、绕、退”,不善于运用“八联八促”等帮扶机制,及时主动向联系市领导、联系部门汇报争取支持。二是共建力量整合不够充分。社区党委整合驻区单位资源力量参与共建共治不够,在职党员“重单位党建活动、轻社区志愿服务”现象较为突出。经向组织部门和社区了解,全市在社区“报到”的在职党员有4569人,今年1-4月份参加社区志愿服务的仅2479人。社区、社会组织、社工、社会资源及社区自治组织“五社联动”格局尚未形成。如青瓷苑社区反映,今年1-4月,社区共开展志愿服务8场,其中社会组织参与的仅1场。三是网格整体运行不够高效。对照“1+3+N”网格力量配备要求,专职网格员不“专”问题较为突出。据调查了解,专职网格员由社工兼职的比例达78.6%,兼职人员下沉了解情况偏少,解决群众急难愁盼问题投入精力不足。作为基层治理最小作战单元的楼栋、楼道等微网格治理效能有待进一步提升。座谈中,部门和街道干部反映,对于“楼栋长”“楼道长”正向激励不够,其所在单位年终考核时一般都未将个人在社区治理中的表现予以综合考量,影响了“楼栋长”“楼道长”参与社区治理的积极性。走访调研还发现,基于难点问题处置不了担忧考核被扣分等原因,部分社区干部和网格员对一些矛盾纠纷习惯于捂着、藏着、掖着,极易引发“小问题拖炸”等风险隐患。

(二)村社工作衔接过渡不够顺畅。一是配套设施建设衔接不够全面。村改居城区面积扩大后,原行政村道路硬化、供水排污、卫生保洁等公共配套设施相应纳入了市政管理,但受资金、土地、项目建设时序等因素制约,公共服务配套设施一时还难以满足居民对优质服务的供给需求。前阶段,建设部门着眼村改居后新变化,对市政配套设施建设的需求情况重新进行了调查摸底。经梳理,各社区“硬化、亮化、绿化”的事项23项、洁化的18项、供水的15项,预算投资近6700万元,受制于财力等因素限制,难以在短期内得到全面解决。走访调查中,河村、宏山、临江等城乡结合部居民对完善市政基础配套设施的诉求较为强烈。是村社干部履职衔接不够紧凑。村改居后,除“三资”管理外,大量村级事务转由社区承担。但从走访调查情况来看,在职责衔接上,存在“原村干部急于脱身,社区干部短期承接不上”问题。一方面,少数原村干部以身份取消、待遇降低、职能划转等为由,消极对待社区公共服务事项,积极性不足。虽然前阶段已从优秀村干部中招录部分为社工,但总体比例仍然偏低。全市28个社区,招录的原村干部仅12名。另一方面,相比原村干部而言,社区干部普遍偏年轻、基层工作经验相对不足,做群众工作能力有待提升,“找不到人”“进不了门”“说不上话”等较为普遍。据统计,全市社工平均年龄32.3岁,其中具备3年以上社区或农村工作经历的仅占47.8%,持证社工仅占29.56%。三是基本公共服务衔接不够深化。村改居后,原行政村公共服务职能转由社区承担。民政部门梳理的清单显示,社区承接的事项有30项,涉及危旧房管理、社保服务、民政救助等多个领域。对于社区来说,一时还较难胜任。相比村改居期间,媒体后续宣传力度有所减弱,关于“新社区怎么样、给居民带来什么新变化”等宣传引导偏少,致使原城中村村民对哪些事项该找居委会办理不清楚,遇事找原“村书”明显多于新“社区书记”,甚至其中的一小部分认为“村改居”对他们来说,跟原来没有什么大的分别,不同的只是挂的牌子从“村委会”换成了“居委会”。

基层社会治理基础不够稳固。一是历史遗留问题攻坚力度有待强化。通过组织开展“大走访大调研大服务大解题”助力社会治理现代化攻坚行动,梳理出的第一批问题已基本得到解决。但从深层次看,城乡结合部、农民联建房、棚户区等区域社会治理矛盾问题成因复杂,仍有待进一步攻坚。经实地调查发现,街道、经济开发区、建设局等单位职能交叉的“三不管”区域“脏乱差”现象仍然较为突出,与美丽龙泉“十美”建设要求仍差距不小。如江南社区原吴岭村吴处联建房区块,因缺乏统一规划,道路、排污等基础配套设施不完善。剑池街道所辖的水南犁山、林场等地块棚户区集聚大量农村务工人口,人员较为复杂,基层社会治理难度较大。二是整体智治水平有待提升。从智慧社区建设情况来看,我市仍处于数据录入、信息查询、全景展示等基础性功能运用阶段,物联网提前预测民生风险、实时掌握居民需求、线上线下一体贯通应用等功能开发明显不足,与“数据一网联通、治理一屏掌控、服务一键智达”的智慧化治理要求仍有一定差距。如“剑瓷红·城市管家”支持的应用场景还不够丰富,与社区治理智慧化、精细化要求不相适应。三是自我造血功能有待增强。村改居后,原行政村集体资产、资源、资金均已划归股份经济合作社,社区既无资产、也少资源、更缺资金。从调查情况来看,目前仅城东社区、大沙社区以短期租赁部分闲置用房获取少量资金,其他社区资金来源还以财政拨付为主,通过物业经济壮社区、国资赋能强社区、村社融通兴社区等机制不够顺畅,社区自我管理、自我服务、自我提升功能有待进一步提升。

)体制机制运行不够完善一是“人户分离”管理不够有效随着村改居步伐加快,社区既要继续承担原属地管理职责,又要叠加承担原行政村划入社区的户籍人口管理任务,“人户分离”致使社区人口精准管理困难,户籍所在地社区“想管管不好”,人口流入地“能管管不了”问题愈加凸显。如水南社区户籍人口4597人,因上下水南区块征迁外流2463人,跨区域服务难度大。此外,村改居“一村划归多社区”“一社区辖管多村”“村社混居”等也给社区管理增加了难度。二是条抓块统落实不够得力。社区部门单位之间职责边界没有完全厘清,有的本该由部门单位负责事项转嫁到社区找不到明确责任部门的事项也大多由社区兜底浙江省涉村(社区)事项清单(2023版)》明确提出居民财产证明、遗产继承权证明等为社区禁入事项。但在走访调查时,仍有多个社区反映,一些单位违反规定,要求社区出具产权等相关证明材料作为审批前置条件,既增加了社区不必要的行政负担,又给居民办事造成“多次跑”“来回跑”等困扰。三是股份经济合作社股改不够彻底根据浙江省2014年村级股份制改革相关精神,规定股份经济合作社股东清册生不增死不减”。但从城中村实际运行情况来看,基于“农嫁非”“周转户”等多种因素,有集体资产和年底分红的城中村,大多以股份经济合作社决议等形式,为新增股东社员保留了机动股,这既不利于股份经济合作社的规范运行,也与市场化改革方向不相适应。据调查了解,目前大多数城中村均未对合作社后续股改方案作系统研究,也没有对股东“生不增死不减”政策规定执行的具体期限予以明确。原城中村,仅西街街道七村按要求完成股改。

(五)资源要素统筹配置不够到位。一是办公场所硬件不够优。根据省现代社区办公用房面积标准要求,28个社区中,未达标的有19个,如东景社区借用应急管理局的2间办公用房,面积仅80多平方米。部分社区办公条件较差,如清风社区办公用房老旧破损,黄灌社区办公场所位于龙渊街道社区卫生服务中心5楼。二是社工队伍力量不够强。从数量配比看,社区工作人员配备不足、流动较快,影响了社区正常运行。如凤凰社区地域面积达30余平方公里,常住人口5000多人,目前专职社工仅6名,其中今年已考取公务员2名从薪资待遇看,经向民政部门和部分社工了解,社区普通干部年平均应发工资约7.2万元,且尚未执行补休和夜餐补助等制度,一定程度上影响了队伍稳定性和工作积极性。三是服务管理经费不够足。社区经费主要由党建经费和工作经费两部分组成。从目前来看,每个社区年可支配经费约20万元,虽已能保障水电缴纳、办公宣传等日常开支,但组织开展特色主题活动、购买第三方服务参与社区治理等经费仍难以保障。

三、意见建议

为做好“村改居”后半篇文章,促进城乡融合发展,市政协在本地座谈调研、外出考察学习的基础上提出如下意见建议

(一)发挥党建引领核心作用。一是完善社区“大党委”制“事务共管、资源共享、活动共办”为目标,把社区党务融入其中,广泛吸纳辖区单位、包联单位、股份经济合作社、物业企业、业委会、“两新”组织等共同参与社区党建工作,形成以社区党委为核心,行政单位党组织、小区党组织、驻社区单位党组织为基础,社区全体党员为主体,社区内各类基层党组织共同参与,党政群组织齐抓共管的党建工作新格局。特别是要以28个社区党组织为核心,全面落实社区“大党委”联席会议制度,共议大事、共办实事、共决要事、共商急事。二是整合各方共建力量。聚焦社区群众“急难愁盼”和社区发展“难点痛点”,充分整合共建单位和社会组织的优质资源,细化制定需求清单资源清单和项目清单推行“契约化”履职践诺、“晾晒制”激励先进、“评实绩”检验督促等有效机制,确保共建单位和社会组织使出真招实策、拿出真金白银参与社区共建。建议学习借鉴浦江县中埂社区“小哥+老哥”治理机制,把具有一技之长的律师、教师、医师等在职人员和退休老干部等纳入网格智治力量,组建“热心小哥团”和“帮忙老哥团”,推动党建活力圈、社区服务圈、网格智治圈“三圈”并轨,让服务更加易得、居民更加有感,社区治理更具温情底色。三是做实基层网格单元。积极把握现代社区治理颗粒度细化、重心下移的趋势要求,大力推动组织体系下延细分,完善“社区-网格-微网格”架构人员配置,明确社工、网格员、楼栋长的职责边界,建强微网格“最小工作单元”基于我市地处山区,部分社区地域面积广、人员居住散、村社混合杂等实际情况,建议综合考虑社区日常工作和基层网格治理需要,将社工兼任专职网格员比例予以明确,兼职比例控制在1/31/2左右为宜。与此同时,完善考核激励办法。建议结合干部全员绩效考核完善在职党员进社区“积分制”管理办法将党员服务社区成效作为评优评先重要依据每年拿出适当比例的优秀名额,用以奖励表现特别突出的楼栋长、楼道长。改进单一以难事化解率为导向的考核机制,鼓励引导社区及时上报辖区范围疑难复杂矛盾纠纷,最大限度防止小纠纷酿成大事端。

(二)强化村社工作紧密衔接。一是推进配套设施建设有效衔接。建议建设部门根据美丽龙泉建设“十美”行动总体安排,结合前期摸排情况,尊重居民总体意愿,坚持以轻重缓急、便民利民为原则,统筹考虑经济效益、社会效益,倒排时间表、画好施工图、明确目标值,有序推进社区路面硬化、管道铺设等市政基础配套设施建设。面对村改居过渡期间,市政基础配套设施一时难以全面铺开的现状,建议龙渊、剑池、西街三个街道出面协调,以股份经济合作社为实施主体,优先解决区域内百姓反映强烈的公共基础配套设施问题。二是推进村社干部履职有效衔接。综合考虑原村两委干部在村改居后的表现,进一步拓宽村干部招录为社工的通道,充分调动原村两委干部的积极性。建议按照“一个社区至少配备一名原行政村干部”的要求,对村社班子常态化分析研判,针对性优化加强,着力构建“老中青结合、村社融合”的社工队伍。深入实施“领雁计划”,全面深化原村干部结对社区干部“导师帮带制”,让社区干部尽快熟悉社情、民情。三是推进基本公共服务有效衔接。当前仍处于村居融合期,从物理融合到化学融合仍需一段时间,建议行政审批职能部门、涉农服务等相关部门,对于涉及村改居相关事项办理时,不简单采取“一刀切”做法,对于股份经济合作社和居委会证明的事项一视同仁予以对待,不搞“非此即彼”的单项选择。建议主流媒体将原开设的“村改居进行时”栏目改为“村改居行进曲”,继续跟进相关政策解读、村改居后续工作报道,推出《新社区新风貌》等系列短片,不断增进社区居民的政治认同、思想认同、情感认同。

(三)夯实基层社会治理基础。一是攻坚解决历史遗留问题。坚持以“尊重历史、分类施策、解决问题、维护公平”为原则,把处理违法违规行为与解决实际问题有机结合起来,切实推动历史遗留问题妥善解决建议全面总结“大走访大调研大服务大解题”助力社会治理现代化攻坚行动经验做法,充分运用“一个问题一名市级领导领办、一名分管副市长协办、一个督导攻坚小组具体办”破难攻坚机制,上下贯通、条块联动、一体协同,以“一个问题”解剖麻雀,促成一批同类问题解决。建议由市委政法委牵头抓总,社会治理中心具体负责,聚焦城乡结合部、农民联建房、棚户区等重点区域,持续开展矛盾纠纷“大排查、大起底、大化解”行动,专班化推进,常态化攻坚,以深层次矛盾问题解决力促社会和谐稳定。二是提升整体智治水平。“党建统领、整体智治”为导向,以“剑瓷红·城市管家”应用为依托,不断完善应用架构、功能模块、感知系统,有效整合社区各类服务资源,打造基于信息化管理、场景化应用的社区治理新形态,不断提升社区整体智治水平。建议参照瓯海区新桥社区做法,以建设“没有围墙”的治理共同体为目标,多跨协同打造交通、创业、邻里、健康、教育、低碳等社区便民服务场景,为社区居民构建“全龄友好、全员覆盖”的数字化智能空间。三是增强社区造血功能。以集体资产、资源、资金有效利用为切入点,大力发展社区租赁经济、物业服务经济,推进存量空间高效利用。建议以三个街道为独立单元,“社社抱团”“村社抱团”“街社抱团”为基本形式,“直接经营、资产盘活、服务创收、合作运营”创收来源,不断壮大社区集体经济。创新社区经济发展模式,推动社区、街道与物业服务企业、专业资产运营公司和国有平台公司合作,实现社区的资产复合利用和高效经营。积极探索结对共建、慈善捐赠、购买服务、低偿或有偿服务等方式,建立健全多元资金投入机制,做强社区资产和服务功能。建议参照余杭区双社联营“强社惠民”做法,由市供销联社与社区合作开设“社区超市”,社区提供空间、供销联社负责兜底经营管理,经营收益按比例分成,增加社区集体经济收入。

(四)完善社区运行体制机制。一是建立“人户统一”管理机制。建议由三个街道牵头,督促社区与公安部门主动对接,设置专门的“村改居”户籍、身份证办理绿色通道,尽快完成“村民”到“居民”身份的转变。公安部门同步做好居民户籍信息调整数据备份,统一户籍地管理和属地管理,更好地解决人户分离造成公共服务、环境治理、社会治安管理问题。探索社区服务事项“一网办理、跨区通办”,打破居住地和户籍地限制,进一步优化办理流程、简化办理手续,实现居民高频民生事项便捷办理。二是健全条抓块统”治理机制。县乡一体、条抓块统改革为牵引,加快推进上统下分、强街优社,进一步解决好部门职责权限划定街道职能强化、社区承接能力提升等问题,构建条顺块强、多跨协同、一贯到底的社区治理新体制。建议严格对照浙江省涉村(社区)事项清单(2023版)》,依法确定社区准入事项,做到清单化管理、标准化执行。强化社区对基层治理系统承接,将综合应用按需贯通到城乡社区和网格,梳理编制延伸到社区的应用清单、事项清单,推动基层治理事项更好在社区落地集成。三是优化“经济合作社股改”运行机制。严格对照《浙江省村经济合作社组织条例》规定要求,充分保障股民权益,广泛征求社员意愿,科学制定股改方案,确保股改依法改、改彻底。建议农业农村局会同街道办事处,督促指导股份经济合作社进一步完善法人治理机构,建立产权清晰、运作规范、利益协调的集体经济管理体制。针对原城中村“农嫁非”“周转户”等群体机动股问题,建议借鉴宁波市江北区做法,对货币类和经营类的“非资源性资产”,以社员(代表)大会讨论通过之日为截止日,固化包含特殊群体在内全体社员的股东人数、股权占比,实行静态管理;对于耕地、林地、未利用地、建设用地、留用地等“资源性资产”,结合村社实际和村民意愿,既可以实行动态管理,也可以由成员大会作出决议实行静态管理。

(五)强化资源要素统筹配置。一是完善阵地建设。在硬件方面,对照省现代社区创建标准,以党群服务中心为主阵地,集居民会客厅、社工服务站、居家养老服务中心、儿童之家、农村文化礼堂、社区文化家园等于一体,有机整合养老、文体、教育等现有服务设施,打造社区服务综合体。建议由国资办牵头,统筹机关单位和废旧办公楼等资源,供办公场所不达标、办公条件不优的社区使用,最大化方便群众办事。在软件方面,以社区内涵式发展为目标,“剑瓷红”党建品牌为引领,深入挖掘社区优势资源,科学分析社区集体需求,了解居民期望,着力构建社区服务“一社一品、一居一特”新格局。二是建强社工队伍。按照每万城镇常住人口配备18名以上专职社区工作者的要求,配齐配强能与现代社区建设任务相适应的素质优秀、作风优良、结构合理的社区工作者队伍,建议进一步加大从原村干部定向招录选聘社工的力度,并将招聘对象扩大至网格员,更多善于做群众工作的干部进入社区。加大对社区工作者关心关爱力度,进一步健全完善和落实“三岗十八级”薪酬待遇及动态增长机制。把社区干部纳入青马班培训范畴,聚焦城市规划、智慧治理、社区工作等方面,组织开展“现代社区建设能力”专题培训,通过加强教育培训和实践历练,不断提高社工能力本领。三是强化经费保障。发挥财政兜底保障作用,将社区党建经费、居委会工作经费和办公经费、专职人员工资福利待遇、社区公共服务设施建设及后续维护管理专项经费纳入市财政预算,足额予以保障。基于当前我市财力紧平衡的现状,建议统筹财政资金,集中财力分类分批打造一批精品型社区。坚持经社并行,建议以股份经济合作社为实施主体,继续争取上级政策资金、项目支持,将合作社年收益的一定比例提留用于社区公共基础配套设施建设。