党的十六届三中全会提出：完善社会主义市场经济体制、深化经济体制改革，要“坚持社会主义市场经济的改革方向，坚持尊重群众的首创精神，坚持正确处理改革发展稳定的关系，坚持统筹兼顾，坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，将“正确处理改革发展稳定的关系”摆在了突出位置。当前，随着工业发展的需要和城市化建设的推进，“城中村”土地被大量征用，产生了“失地农民”这一新的特殊群体，作为农民赖以生存的土地，既是他们的生产资料，又是他们的社会保障和基本生活保证，因“征地”引发的纠纷矛盾不断增多，“失地农民”的生活、就业、社保、医保等问题与矛盾日益突出，如何解决“失地农民”的生活保障问题上升为社会稳定的高度，成为政府及相关部门亟待解决的问题。笔者结合龙泉市实际，对如何保护农民利益，解决“失地农民”的生活保障问题作一点探讨。
一、征地和失地的概况
龙泉市征用土地最早可追溯到上个世纪七十年代，那时的征地只是某个部门或单位出于本单位建设的需要，与征地村或生产队协商有关征地事宜，征用双方通过讨价还价确定价格，征地价格很低。如原物资局在四村征地价格每平方只有1.5元，土产公司在水南村征地价格每平方只有3.5元。由于当时实行的是高度集中的计划经济，土地归集体所有，土地补偿费自然归集体，所征土地面积数量少，农户感受不到其负面影响。
随着联产承包责任制的实行，尤其是改革开放以来，土地征用与农户发生了直接的关系，这种方式一直延续到九十年代初。自一九九二年开始，实行了“统一征地”政策，即在政府宏观调控下统一规划、统一补偿、统一审批价格标准。随着城乡一体化、农村工业化的推进，“失地农民”日益增多，土地逐年被大量征用。据资料统计，至2003年上半年止，龙泉市共征地4282.4亩，其中城区3768亩。
二、“失地农民”的现状
根据龙泉市龙渊、剑池、西街三个街道的1－9村、菜村、水南、南秦等12个行政村的统计，在80年代，农民人均耕地面积拥有1.25亩，到2002年底，农民人均耕地面积不足0.04亩。如剑池街道水南村七十年代有耕地1200亩，全村人口只有900人，而到了2002年，全村人口已发展到1507人，而耕地（包括山垅田）剩下不到300亩，随着土地大量征用，耕地逐年减少，农村各种社会矛盾和实际问题不断产生。目前被征地农民的现状大致是：
1、从“失地农民”的心态来看，平衡的占少数，不平衡的占多数。心态平衡的，其中一种是家里还有二、三产业稳定收入的人，认为大量征地“关系不大”；另外一种认为“征去合算”，“土地种种无效益，拿到征地补偿费有本钱做生意，出借也可以得利息”。而多数“失地农民”心态很不平衡，他们认为“太吃亏”，“国家征地每亩不足7万元，而转手卖出标底就高达40余万元，高的甚至达400余万元，差价被谁赚去了？农民实在太吃亏了”，“修建道路征用地价一亩只有0.8万元，吃亏更大”，有的因土地被低价征用，自己造房子只好倒贴买高价地，认为吃了大亏。龙渊街道一村地处市区城郊，原有耕地588亩，人口1200人，人均耕地0.49亩，该村是一个从事传统农业的产粮村。改革开放以来，农户主要以种蔬菜为主导产业，农户每年每亩可收益1万余元。近年来，由于工业园区的建设，先后被征地299.4亩，涉及征地的生产小组11个，农户292户，该村剩余劳力除在厂打工外，真正从事二、三产业上档次、上规模的为数甚少，因此大多数把土地看得特别重。除部分农民对大量征地表示“无可奈何”，多数农民对此想不通，根据调查情况反映，不平衡心态的村民高达50%。由于种种不平衡心态的影响，致使该村出现“失地农民”阻止征地，拒绝签订征地协议甚至发生了联名上告等情况，不但使正常征地无法进行，而且增加了农村社会的不稳定因素。
2、从“失地农民”生活状况看，近期无忧，远期有虑。龙泉市三个街道城区12个行政村，大部分村都被大量征地，其中部分村几乎已经基本被征完，如菜地、二村、三村、四村、五村、六村、八村等。就近期来看，除因病、因残、因赌、因懒致贫的少数农民外，多数“失地农民”凭着土地补偿费在3－5年内日子还是可以过。但就远期来看，除职业好、收入稳家庭的少数农民外，多数“失地农民”对3－5年以后的生活十分担忧。这些人中，有的担心随着年龄增大，文化素质低，择业、收入渠道又窄，待土地补偿费这点“老本”吃光后，生活来源将无来路；有的原来本身家底薄，负担重，因建房买房或做生意亏本的更是忧心重重。如剑池街道水南村依托长途汽车站优越的地理位置，为经商提供了良好的条件，许多“失地农民”靠此也赚了不少钱，村集体靠此也兴建了香菇市场、停车场、宾馆等企业，在城区条件中，集体经济算是“龙头老大”。但对今后生活保障问题同样表示了深深的忧虑，他们认为，今天的水南村主要是由于车站得利，随着一级公路开通，长途汽车站必然迁移，那时将严重制约村里的经济发展，影响村民的收入。
3、从“失地农民”的就业状况看，近城区的好，远城区的差。龙泉市三个街道中的“城中村”，集天时地利优势，二、三产业相对起步早、发展快，随着改革开放，农业劳动力转向非农业产业的多。以龙渊街道办事处七个城中村为例，占农民总数的59.5%劳动力，在市区从事经商办企业、餐饮、旅馆业、美容美发、各类修理装饰材料、五金、服装、食品等各种二、三产业。与大量下山工人相比，他们不但具有资金，而且，近二十年来，建房者大部分是农民，所以同样具有场所优势。由于居住在城区内的相当一部分农民在失去土地前就有了比较稳定的非农业岗位，因而对他们来说，失去土地在短期内并没有严重影响，但我们应该看到，也仍然有一小部分一直找不到就业岗位，造成生活拮据，家庭不和。由于龙泉市经济发展缓慢，属欠发达地区，居住在离市区稍远的郊区农村，原来就靠土地种植维持生活，一旦失去土地，就面临失业的严峻形势。
4、从被征地农民的社保情况来看，有社会保障的少，没有社会保障的多。根据调查资料显示，到目前为止，真正参加社会养老保险的有两种人：一是极少数在企事业单位就业的“失地农民”；二是少数经济条件比较好，参保意识比较强的“失地农民”，这种人的参保只是一种自发行为，保金金额由个人负担并非政府行为。而多数“失地农民”（如无业的、个体户、务农的等）因经济困难无能力参加保障问题，虽然政府已经看到了“失地农民”的未来生活出路问题，并着手在剑池街道水南村和龙渊街道四村进行“失地农民”养老保险试点，龙渊街道四村取得了一定效果，参保率达58%，为失地农民保障问题作出了有益探索，但由于各种原因，全面铺开的时机尚未成熟。另一方面，三个街道大多数行政村历年来通过征地收取管理费，集体经济有了一定的积累，但是大部分村的村干部由于观念陈旧，缺乏开拓创新精神，未很好的利用现有资金来发展村级企业，未用“滚雪球”方式使资金实现有效增值，真正要想办一件大的项目，又显得“杯水车薪”。而现在各村“失地农民”并非少数，有的基本上全村都成了失地者，人多面广，村里根本无力资助农民参加社保。
5、从农民的医保情况来看，参保率几乎为零。据龙泉市卫生局统计，城区各村农民在农村合作医疗保险，农民大病统筹等方面工作均未开展，沉重的医疗负担导致好多农户因病致贫。
三、对策建议
党的十六届三中全会强调：要建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制，健全就业、收入分配和社会保障制度，建立促进经济社会可持续发展的机制。“失地农民”问题，是在推进工业化、城市化进程中由土地征用而引发的一个综合性复杂的社会问题。解决“失地农民”问题不能单打一，不能就事论事，必须综合考虑、统筹兼顾；既要有利于推进农村工业化和城乡一体化，又要从保障眼前农民的生活需要出发，研究解决征地费用偏低、就业困难；还要从保障农民长远利益出发，研究和制定深化体制改革的政策，从根本上解决“失地农民”的生活和出路问题，以维护社会稳定，促进农村各项事业稳步健康发展。
1、要统一思想，提高认识。政府和有关部门应认真贯彻、实践“三个代表”重要思想，坚持执政为民，关心被征地农民的疾苦，充分认识搞好“失地农民”保障体系建设的紧迫性，把它列入爱民护民的一项实际行动。同时，要认识到这项工作的复杂性，加强调查研究，深入细致做好思想工作，统筹兼顾，综合协调，妥善处理好保障经济建设用地与保护农民合法权益的关系，促进经济发展与社会稳定。政府要建立健全此项工作的协调组织，街道、土管、社保、城建、财政、工商、卫生、农业、体改、民政等相关部门，应各司其职、相互配合、协同工作。
2、完善土地征用政策。根据国家《土地管理法》有关规定，征用耕地的土地补偿费，按其被征用前三年平均年产值的6－10倍补偿，征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口计算，每个需要安置农业人口的安置补助费标准，按耕地被征用的前三年平均值的4－6倍补助。这个规定的补助标准是按种植粮食作物的，而如龙渊街道一村等村被征用的土地绝大部分都是种植苗木、蔬菜等经济作物的，年收入都在万元以上，按现在的征地标准，抛开征地后拍卖的高额差价不说，农民显然已经是十分吃亏的。龙泉市是一个欠发达县级市，无论是地方财政收入，还是人民生活水平都与省内其他县级市无法相比，自然而然，龙泉市的征地补偿费同其他县级市比起来也是比较低的。因此，征地补偿过低，安置不落实，生活无保障，农民对征地产生反感，由此引发的群体性矛盾就成为部分村的主要矛盾之一。如何解决这一矛盾，在征地过程中切实保障农民的切身利益，使工作开展得顺利，必须调整和完善土地征用政策：（1）提高土地征用补偿标准。据了解，目前龙泉市的征地补偿标准与周边县市基本相同，在周边县市尚未提高征地补偿标准的情况下，为了有利于招商和不加重用地企业负担，这部分新增补偿款项可由政府承担，待时机成熟时，再让用地单位承担。（2）实行征用集体土地也有期限的政策。这个期限可以与国有土地有偿出让期限相一致，如30－50年，每隔一个期限，可以从新一轮的土地出让金中划出一部分，用于对被征地农民后代的生活补助。（3）实行向农民征地一道价的政策。无论是水利、道路、城市建设用地，还是工业、商业等其他用地、同类区域范围内、征地应按同一标准（即原来的最高档—工商业用地价）向农民支付相关补偿费用。（4）进一步落实村集体留地安置政策，在征地过程中，政府应根据被征地村的规模大小和集体经济增长难度的实际，适当提高给予村集体非农建设用地的比例。在服从规划的前提下，由村集体建造标准厂房、商业用房，写字楼、各类市场等设施，用来出租或以土地作价投资入股得红利，以确保村级集体经济持续稳定发展，进而帮助“失地农民”解决一些生产和生活上的困难。在旧城改造中，如果涉及到要拆迁村集体经营性房产的，要继续给予安排合适地段，允许继续建造经营性用房，使之能够获取较为稳定的收入，为“失地农民”谋福利。以剑池街道水南村为例：早在80年代村里以无偿赠送土地把长途车站争建到自己村范围内后，村里的发展日新月异，先后建了村宾馆、大型停车场、香菇市场，针纺市场，还有集体茶山、梨山，现又在开发棋盘山风景区。目前，该村拥有固定资产2000多万元，村流动资金600多万元，各类承包款每年稳定收入80余万元、村集体存款余额达800余万元。集体经济雄厚了，村民也得了相应的利益，近几年来，该村到年终全村每人发放500元，60－90岁的老年人分四个档次每人另加发100－160元；村两委离岗干部、年龄达60岁以上，正职年发600元、副职年发400元，委员年发200元，退伍军人年发100元、考入中专、重点高中每人奖300元，考入大学每人奖500元，还有其他各类困难补助都有了相应的保障。相反如西街街道八村，全村田征了不少，补偿费全部分光，既未办一件集体事业、集体经济亏空，村里矛盾不断，又影响了安定团结。
3、帮助“失地农民”充分就业。这个问题解决的好坏，不仅关系到“失地农民”生活情况，而且关系到社会的稳定。如水南村做得比较好，全村995人劳力，有400人从事农业（主要是中老年人），185人从事第二产业，410人从事第三产业，全村农民家庭年总收入2042万元，因而，村里各项工作相当出色，社会和经济得到同步发展。帮助“失地农民”充分就业应着重做好以下几项工作：（1）参照城镇失业职工发给《失业证》，在自谋职业方面给予种种优惠的办法，为失地、失业并有劳动能力的农民办理《失地失业证》，凭此证可以优先从事个体工商业，开展有偿劳务活动等。降低其自谋职业过程中的各种门槛及相关费用。（2）鼓励并要求用地单位（尤其是经营性企业），在同等条件下优先招收“失地农民”为企业职工。对于用地单位招收失地农民工达到60%以上的，经财税部门核定，可给予减免有关规费的优惠政策。对于用地单位优先招收较多失地农民工的，新闻媒体给予表彰，以形成大家都来关注“失地农民”就业的良好社会氛围。（3）为“失地农民”提供就业服务。政府要责成有关部门，为“失地农民”提供诸如发布劳动力供求信息，培训劳动技能、确保劳动安全、维护劳动者权益等服务，各社区在为下岗职工提供就业服务同时，也要为“失地农民”提供相同的服务，以解决“失地农民”就业难的问题。同时想方设法地引导“失地农民”转变旧观念，积极主动地适应市场经济的变化，鼓励他们少依靠集体，走自谋职业道路，尽快完成“农民”到“居民”的角色转换。
4、构筑“失地农民”社保体系。农民的社保与城镇职工的社保并轨，享有同样的社会保障权。随着时间的推移，这个问题越来越显得紧迫。目前龙泉市与其他县市一样，在尚不具备并轨的条件下，应当着手构筑“失地农民”的社保体系。（1）养老保险。政府应出台一个介于城镇企业与农村两者之间的养老保险待遇标准的实施办法，坚持在自愿原则下，根据“失地农民”家庭经济状况实际，设定若干个今后月享受待遇档次和目前年缴费档次，由农民自行选择。由于农民在失地过程中对社会做出了一定的贡献，因而政府应从土地出让金留成部分和土地拍卖增值部分中切出一块资金，专项用于“失地农民”参加养老保障的投保补助。市、街道（镇）的补助比例，宜为投保额的30%左右，村集体经济也应当尽力资助农民投保，补助比例为投保额的30%，另40%由“失地农民”自行负担。市劳动保障部门负责政策和业务指导，街道社保机构负责“失地农民”养老保障费的收缴和核发。实行收支两条线管理，单独核算，专款专用，接受财政、审计及社会各界的监督。（2）失业补助。可参照城镇职工失业后可领失业救济金的做法，实行“失地农民”失业补助政策。对于完全失地后没有找到就业岗位的农民，经所在村及街道有关部门核实，给予失业补助。补助标准，根据龙泉实际，每个劳动力每月补200元，最多不超过12个月。该款由所在村、个人、市政府三方共同负担，比例是4：3：3。（3）最低保障。对于失去土地且又符合龙泉市最低生活保障条件的农民，应提高其低保补助标准。与城镇生活贫困人员一样，人均月补助200元，以保障他们的基本生活。
5、改革农村医保制度。医疗保险原来只是机关干部享受的特权，随着公费医疗制度的改革，这种特权已经被打破，医保范围已经不断扩大，但对农民来说，还是可望而不可及的难事，随着市场经济的发展，医保制度的深化，农村医保特别是“失地农民”的医保问题日渐成为全社会所关注的焦点问题，各级政府和有关部门应十分重视解决这一难题。（1）建立管理组织。政府成立由有关部门领导组成的农村医保领导小组，下设农村医保办，负责日常管理协调工作，指定专业保险公司作为农村医保工作的业务管理机构，具体做好农村医保基金的各项业务管理工作。（2）保险费的筹集。主要向自愿参加农村医保的农民筹集，政府、街道财政分别按参保人数安排每人每年的投保补贴，经济好的行政村可酌情为本村参保农民承担部分投保费，符合最低生活保障线的农民及五保户的全部保险费由市、街道、村三级共同负担。（3）保险补偿。农村医疗保险以年度为单位征缴保险费，结算保险补偿，所有征集的保险费在全市范围内统筹补偿使用，由农村医保办实施监督管理，由指定保险公司进行结报补偿业务管理，保险补偿只限于参保者因疾病住院期间发生的符合补偿规定范围内的医疗费用。
