1995年开始实施的我省对欠发达地区的“两保两挂”财政政策，是分税制下省对县(市)采取的一个努力相关型的财政转移支付政策，也是一个积极的财政扶贫政策。实践证明，政策中蕴涵的激励与约束功能辩证统一的发展机制，合乎“还财政于政府、赋权力于制度”的构想，改变了传统的“省希望多收多补；县希望少收多补”的反向思维，跳出了“会叫会跑的多补”及 “越穷越补、越补越穷”的怪圈，既给地方动力又给地方压力，较好地解决了“省以下分税制”的具体运作机制问题，是切合实际的既激励收入增长，又重视支出约束的财政扶贫政策的一个创举。它对于促进贫困地区发展经济，增收节支，最终扭转财政困境起到了积极作用。作为第一批执行“两保两挂”财政政策的17个县(市)之一，八年来，龙泉市在该政策激励下，改变了以往财政一家理财的被动状况，真正形成了“发展经济、开源节流”的广泛共识。特别是第二轮“两保两挂”政策实施以来，面对林业这一传统产业优势逐渐消失，新的经济增长点尚未形成的困难局面，通过实施 “二次创业”经济发展战略，努力调整经济结构，积极涵养后续替代财源，并强化税收征管，严格支出管理，使地方财政拮据、窘迫的困境有所缓解。1998一2000年，地方财政收入实现了年均20.87%的增幅，连续五年实现了当年财政收支平衡，并消除历年滚存赤字350万元。在取得成效的同时，我们也感觉时常被“两保两挂”政策执行过程中存在的一些困难、问题和尚待进一步理顺的体制上的深层次关系所困扰。值此第二轮 “两保两挂”政策执行到期，省对欠发达地区进一步完善新一轮财政政策之际，就我市“两保两挂”政策的执行过程谈点体会，并对下一步完善财政政策提出若干意见和建议。
一、“两保两挂”财政政策执行过程中的几点体会
“两保两挂”可以说是分税制下我省创立的一个旨在扶持省内经济欠发达、财政入不敷出的贫困、次贫困县发展经济、提高“造血”功能，扭转财政恶性循环状况的努力相关性的省以下转移支付办法。如前所述，这一财政政策将激励机制与约束功能有机结合，是一个看似简单其实蕴涵多功能调节的发展机制。“两保两挂”的实施，有利于促进经济欠发达地区实现经济体制和经济增长方式的根本改变，有利于县(市)政府严格执行税法，加强税收征管，有利于硬化预算约束，实现财政收支平衡，增强地方财政实力。所有这些功效，都已经被包括我市在内的所有实施“两保两挂”财政政策县(市)的实践所证实。当然，任何一项政策制定后都会随着时间的推移和实践的深入而出现这样那样的新情况，都会逐渐产生一些偏离政策制定初衷的新问题，都需要结合实践不断改进和完善。“两保两挂”财政政策也一样，比如政策边际效益递减的问题，没有脱离基数法的问题，单纯的以地方财政收入增长作为衡量努力程度指标有失偏颇的问题等等。这一些，都是被经济学家论证的也是普遍存在的共性问题。下面，结合实际，阐明一些我市执行过程中遇到的具体的、个性的困难和问题。
1、“两保两挂”在实施省对下转移支付补助的同时，仍维持了我市的老体制上缴，这是一个矛盾性的问题。既然转移支付是上级政府对入不敷出的下级政府实施的一种财政补助，那么，其前提必然是下级政府存在着现实收不抵支的财政困难，按照这一理解，接受转移支付补助的下级政府必然没有义务和能力执行上缴任务。分税制改革前，因当时林业资源优势突显而带来的暂时财政经济 “繁荣”，使我市成为老体制下的财政上交县，分税改革基期年的上缴任务包括中央贡献款101万元和体制上缴708万元，共计809万元。分税制改革及“两保两挂”政策实施后，省对我市体制结算项目中仍保留了809万元的老体制上缴。上缴任务依旧，然失去林业资源优势且后续财源匮乏的龙泉财政已然今非昔比，成为全省几个财政特别困难的县(市)之一，享受着 “两保两挂”的财政扶贫政策。因此，我们认为，对龙泉这样一个财政“保吃饭” 尚入不敷出、需要省级财政实施转移支付补助的困难县(市)仍维持计划经济时期的老体制上缴，不仅有悖于转移支付初衷，而且不符合市场经济下的分税要求。
2、在内因和外因的共同作用下，事物总是不断发展变化的。“两保两挂”政策虽然考虑到一些县(市)财政状况的变化，进行了体制补助的微调和特殊调整，但其力度还远远不够。比如，1994年确定省对下分税制财政体制时，规定县(市)地方财政收入超过1993年基数部分省集中20%（对贫困县和海岛县采取了免除等照顾措施）。当时我市既不是贫困县，也不是海岛县，享受不到免除地方财政收入增量部分省集中20%的照顾政策。然而，时过境迁，1996年以后，由于面临林业萧条、支柱财源萎缩的巨大压力，我市财政每况愈下，财政收支矛盾异常突出，现已成为全省财政最困难的四个县(市)之一，财政状况尚不如一些国家级、省级贫困县。即便如此，由于进入不了贫困县之列，地方财政收入增量省集中20%部分仍需维持不变。而贫困县财政状况尽管实现了根本性好转，只要其 “贫困”帽子不摘除，就仍可享受免除省集中增量的政策优惠。可见，由于受诸多内因和外因的影响和制约，实施“两保两挂”政策的县(市)之间的财政状况正在发生着深刻变化，“两保两挂”政策的微调和特殊调整如果不能全面分析、考虑这些变化因素，将会使县(市)之间产生新的不平衡。
3、浙江钱江水利开发股份有限公司重组后加大了我市财政的困难。1999年，为了增大浙江钱江水利开发股份有限公司资产规模，创造其上市条件，省水利厅根据省政府意见在省内9个县(市)中挑选了30个电站、4个水厂进行资产重组，龙泉市水电总站也在其中，成为钱江公司的一个分公司。钱江公司重组后，浙江省地税局税政二处发函给我市地方税务局，告知钱江公司龙泉分公司为非独立核算单位，不具备单独的企业所得税纳税义务人资格，其生产、经营所得和其他所得应并入钱江公司统一缴纳企业所得税。因此，龙泉市水电总站企业所得税改为杭州征收入库。作为我市纳税大户的龙泉市水电总站(龙泉分公司)企业所得税由总公司在杭州统一缴纳后，不仅使我市财政失去了一块相对稳定的地方收入来源，而且由此影响了省对我市“两保两挂”转移支付补助额，也影响了所得税分享改革后的中央转移支付补助基数，这些因素最终都给我市财政可用财力造成巨大损失，使原本“捉襟见肘”的地方财政收支矛盾愈加突出。据测算，仅这一因素引致的我市财政可用财力每年将减少200万元以上。
4、“两保两挂”政策没有全面考虑反映地方财政地位的客观性因素，这些因素应包括需求、成本等方面的因素，如人口、城镇化程度、人口密度、地缘区位、交通状况、山区面积等；也应包括收入方面的因素，如人均CDP、人均财政收入(可用财力)等。
二、对进一步完善 “两保两挂”财政政策的若干建议
针对上述执行中存在的困难和问题，提出如下意见和建议：
1、既然 “两保两挂”作为分税制后省对下转移支付的一种摸索和尝试，是一个“激励兼容”的财政扶贫赈济政策。而且随着计划经济向市场经济转轨后传统资源优势的消失，龙泉市也已从一个包干体制下的上交县(市)转变为分税制下实际享受困难补助的县(市)。那么，可否按照进一步规范政府间分配行为的要求和转移支付政策初衷，给予考虑逐步取消我市的老体制上缴。这也符合《国务院批转财政部关于完善省以下财政管理体制有关问题意见的通知》(国发[2002]26号)中提出的“对原体制补助、原体制上解等较为确定的转移支付要进行归并”的要求。
2、鉴于当前我市财政状况尚不及海岛、贫困县以作为全省四个财政最困难县(市)之一享受财政一类补助物实际，要求给予参照海岛、贫困县免除地方财政收入增量部分20%上缴。
3、浙江钱江水利开发股份有限公司重组、上市，有利于浙江水电事业发展，是一项“功在当代、利在千秋”的事业。作为经济欠发达的龙泉市，为支持钱江公司上市重组，为促进浙江水电事业发展做出了自己应有的贡献。然而，近年来龙泉财政十分困难，年度支出实现和收支平衡尚需仰仗省级财政大力支持帮助，加上龙泉市水电总站因纳税地点改变而引致的地方财政每年减少200多万元可用财力的影响，则更是“雪上加霜”，难以为继。因此，希望省财政在进一步完善“两保两挂”财政政策时能充分考虑因钱江公司重组因素而加大龙泉财政困维的实际问题，以支持、帮助龙泉逐步走出财政困境，早日实现财政振兴。
4、“两保两挂”政策在我市已经实施了八年。第一轮执行的三年中，我市地方财政收入年均增量很少，1997年还由于未完成中央“两税”任务而被扣除税收返还109万元，因此，地方财政状况基本未得到改善。三年间财政可用财力分别为5815万元、6438万元、7365万元，财政供养人均分别仅为0.74万元、0.82万元、0.91万元，供养水平很低，维持最基本的“吃饭”支出尚困难重重。1998年起，地方财政收入的相对较快增长和第二轮补助基数的微调政策，才使局面有所改变。特别是将省专项补助列入“两保两挂”补助基数后，随着年度可用财力的增长，财政盘子相应有所扩大。五年来，实现地方财政收入增幅分别为6.55%、12.26%、28.97%、40.06%,30.12%，实现年度可用财力分别为8100万元、9720万元、11280万元、15280万元、18561万元，财政供养人均为0.97万元、1.13万元、1.26万元、1.68万元、2.05万元。比较前两轮的执行情况，第二轮无论在总量、增量、个量上都大大优于第一轮，财政状况也因之得到初步好转。但是，与实施 “两保两挂”的其他县(市)相比，我们的人均可用财力水平还是很低的，财政增收的基础极不牢靠，财政收支平衡十分脆弱，离不开省财政一如既往的大力支持、帮助。
我市地处浙西南山区，号称“浙江的西藏”，辖区总面积3059平方公里，总人口26万，地广人稀。1992年乡镇“撤、扩、并”改革后，全市由原下辖44个乡(镇)撤并为17个，乡(镇)辖域面积很大，管理成本相应较高。由于地处山区，交通落后，全境只有一条省道公路，其余均为县乡公路，且投入少，路况差。县城距省城400多公里，到省里联系工作无法当天返回，必须住宿，差旅费、伙食费、小车费用相对交通便利地区都高出很多。同时，我市经济总量小，人均GDP、人均财政收入水平很低。因此，根据国发[2002]26号中“省级财政要按照有关客观因素和开支标准，合理测算所属市级、县级机关事业单位工作人员工资和政权正常运转等基本财政支出需求。对县、乡财政收入不能满足基本支出需求部分，省、市级财政要通过增加一般性转移支付的方式逐步加以解决”的要求，对于龙泉这样一个自然、地理等各方面条件都很差的经济欠发达县(市)，综合考虑地方经济发展的制约因素，通过因素分析的方法科学核定地方财政收支，并以此为依据，合理确定并逐步增加财政转移支付额是极为必要的。
